国有资本运营公司的出现是中央关于深化国企改革的顶层设计，是中国特色社会主义理论在国有企业管理领域的实践创新。顶层设计的基础是这件事的底层逻辑，这个底层逻辑就是要解决政府用行政手段直接管理企业的弊端，在国企领域发挥市场配置资源的决定性作用，达到让国有企业的自主经营决策权回归企业，让出资人对国有企业的监管权回归国有资本运营公司，让政府对国有企业的公共管理职能回归相关部门。其中，国有资本运营公司作为国有资本的市场化、专业化、规模化运作平台，就是要在政府与企业之间搭建桥梁，以资本为纽带、以产权为基础，依法独立开展国有资本运营工作，从而在体制上形成“国资监管机构—国有资本运营公司—国有企业”三级国有资产管理框架。
党的十九大报告指出，深化国有企业改革要发展混合所有制经济和培育具有全球竞争力的世界一流企业，同时还指出，国资国企要力争建设一批在国际竞争中能够占主导地位的领军企业，力争建设一批在全球行业发展中有引领作用的龙头企业，并在全球同行业中有话语权和影响力的国际一流企业。党的二十大更是提出国资国企改革的六大中心任务，其核心目标就是让国有企业在国际竞争中不亚于任何其他性质的企业。未来，各级国资监管部门和国资企业都会陆续提出建设国际一流、国内一流或者行业一流企业的目标体系和路径，而国有资本运营公司的作用就是沿着这个路径，在渐次培育世界一流企业过程中把国有资本做强做优做大。
从中央的顶层设计上看，各级各类国资运营公司的职能定位和发展路径是非常明确的，但各地区、各层级国资运营公司所面临的具体情况却又千差万别，因此造成各地国资运营公司的发展模式和操作路径有所不同。由于各地国有企业的经济实力和发展环境差异，或者说剔除掉一些类似于行政效率、发展理念等方面的非市场因素，各地国有企业市场主体的质量优劣是关键因素。因为国资运营公司是站在国有企业肩膀上的企业，可以说国资运营公司的质量在很大程度上取决于当地国资国企的发展水平。在有好的国有经济或国有企业的地区，国资运营公司就相对容易做得更好，国资运营公司与国有企业的良性互动造就了整体上良好的国企发展环境。虽然这让很多落后地区国资运营公司找到了自身难以做强做优做大的客观理由，但国资运营公司对国有企业的反作用也同样重要，只要走的路径正确、干的方法得当，也会培育出好的国有企业群体。
知道差距和找到问题的原因就是事情成功的一半，但是要想让落后地区国资运营公司发挥作用，光凭着一腔“努力奋斗”的热情是没有实质性作用的，关键要看当地国资运营公司的操作路径选择是否正确。从全国国企的发展现状分析，各地国企的数量和质量也符合数学上的“正态分布”模型。例如，全国各地地方国企（不包括央企）数量和质量方面的排名数据，基本格局与中国的经济地理阶梯式分布完全匹配，国企数量多、整体质量好的省区，包括北京、江苏、上海、广东、山东、浙江等省、直辖市全在东部发达地区，而国企数量少、质量也较差的省、自治区包括西藏、青海、宁夏、甘肃、吉林、内蒙古等西部和东北欠发达地区，其余大部分省份基本处于中等发展水平。因此，作为相对落后的国有资本运营公司如何在这个基础之上发挥作用是问题的关键。
其实从每个地区国企的综合实力来比较，我们更关注各地区那些处于优秀区间的国企数量多少和质量好坏，例如，国企上市公司实力排名，更能体现出不同地区国资运营公司的运作基础。国资运营公司当然希望能够拥有更多出类拔萃的国有企业股权并与其合作，因为它们能代表这个地区的国资国企最高水平，而且也会拉高这个地区的国企平均水平。因此，国资运营公司能不能较快做强做优做大当地国有资本，一定程度上决定于这个地区优秀国企的规模和实力。所以我们的问题是如何增加某个地区优秀国企的数量和同步提高国企的整体质量，从而间接夯实国资运营公司的运作基础，这是欠发达地区国资运营公司发挥作用的现实路径，以下尝试从三个方面来分析。
一是不断增加含国资企业的数量。
如果增加当地的国有企业的数量，理论上能够大概率得出：优秀国企或者国资参控股上市公司占比也会同步提高。这是什么逻辑呢？按通常的理解，原来所说的国有企业似乎应当尽量存在于战略性、基础性和涉及国计民生的公益性领域，而在商业化、市场化和竞争性的领域，应当更多地让其他所有制企业充分发挥作用，国有资本尽量少参与。其实按照党的十九大、二十大提出的深化国有企业改革发展方向，国有资本除了要巩固战略性、公益性、基础性领域以外，还要尽量多地在其他领域与非国有资本进行混合，让混合所有制成为社会主义基本经济制度的主要实现形式，那就意味着，未来绝大多数行业和领域都应当有国有资本的存在，在坚持“两个毫不动摇”基础上，国有资本的存在比例应当服从于体制机制活力、运营效率、资本回报率和市场影响力等高质量发展需要，而不是简单地把民营资本与国有资本按照行业类别完全割裂开来。这样一来，各种国有全资、控股、参股的“国资企业”总数量就越来越多了。那么既然含国资的企业的总量多了，同一类产品或服务就可以有很多企业在干，其中能力强、效益好、机制活、品牌大的好企业自然也就多了，国有资本运营的成效也就整体上提高了。
所以，国有资本运营公司应当通过推动混合所有制来增加国有企业的数量，借助全社会更加市场化、专业化的力量来实现国有资本的保值增值，这是比较现实的有效途径，也是国有资本运营公司开展股权运作的必然选择。当然，这个办法与20世纪50年代的“公私合营”思路似曾相识，但如今的混合所有制是完全建立在现代产权制度基础上的依法自愿混合，是以产权保护制度为基础、采取真正市场化监管模式形成的混合所有制，绝不是简单意义上的搞垄断或搭便车。虽然这个做法不一定能马上见效，而且还存在很多的不确定性，但这是符合新时代社会主义基本经济制度发展方向的，虽然有难度，也应该坚定不移地走下去。
二是不断提升含国资企业的整体治理水平。
提升国有企业整体治理水平是解决国有企业做强做优做大和国有资本保值增值的根本办法，因为企业的整体治理水平高了，那么从概率上看，出现有核心竞争力的好企业的机会自然就多了。虽然中国企业无论是规模还是实力在全球也有很多顶尖的存在，但从整体水平来看，多数还处于大而不强的范围。举个简单的例子，中国有14亿人口，而由工信部评出的世界隐形冠军企业只有500多家，无论是按人口还是按企业数量平均都所剩无几；而德国只有8000多万人口，却拥有了1300多家全球隐形冠军企业，可见其企业整体治理水平之高和核心竞争力之强非同一般。这种例子在很大程度上反映了中国企业的整体治理水平和核心竞争力较西方发达国家还有很大的差距。2016年，国务院国资委公布了十项改革试点 ，其中八项属于公司治理改革范畴，2020年开展的“国企改革三年行动方案”也是为落实这十项改革举措，目的就是提高国有企业的整体治理水平。这说明只有提高企业群体的整体治理水平，才能产生培育企业核心竞争力的适宜环境，才有可能形成优秀企业集中暴发的规模效应。所以，2015年，党中央提出推进供给侧结构性改革，目的就是全社会经济发展要从数量规模扩张模式向质量效益提高模式转变，从而改善和提高各类市场主体的整体发展水平。如果说含国有资本的企业整体治理水平很低，那么企业数量再多也没有用，只会形成经营亏损或浪费资源，国有资本自然也不能保值增值。
国有资本运营公司对于所持股企业的运营或者并购重组企业，很大程度上就是要通过对企业进行人力资本、物理资本和制度资本等各类要素组合去实现，或者通过淘汰落后企业、变现有价值资产等做法，从内、外部用各种手段多管齐下，让企业实现本质上脱胎换骨，不断改善和提高国资企业的运营基础。此外，在公司治理中发挥党的领导作用也是是重中之重。例如，国资运营公司作为所持国资企业的上级党组织，必须坚持“两个一以贯之”的公司治理原则，不能只从产权关系上实现混合所有制，而依然按传统的监管方法去管理国有资本；不能只从形式上实现了党的领导融入公司治理，而简单地用党组织的领导代替了“三会一层”的公司治理。相对于发达地区而言，欠发达地区的国有资本运营公司更是不能搞形式主义，特别是不能把自己出资人的角色搞成像政府部门一样的上级领导，对所出资的国有企业更不能用所谓行政命令代替公司治理关系。国资运营公司的使命和责任就是让有社会主义市场经济理论特色的公司治理模式真正发挥作用，让制度的优势真正转化成公司治理的优势，否则就是增加管理成本、降低治理效益，导致国有企业数量越多效果越差。
三是持续推动国有企业弯道超车，在创新中突破。
很多国有企业会面临基于大胆创新和严格监管方面的两难选择，这是一个非常复杂的管理难题，越是欠发达地区可能表现得越是突出。如果国有企业的质量不行，数量再多也是低水平重复，不如多几家高质量的国有上市公司更有意义。就国有企业而言，如果没有突破常规的创新实践，传统国有企业也很难实现本质上的转型提升和高质量发展。所以，就必须要做一些冒风险的工作，采用弯道超车的办法才能取得实效，特别是欠发达地区的国有企业更要在大胆创新上想办法，否则很难超越。那么，如何创新发展呢？这就离不开制度创新、技术创新、组织创新、业务创新、市场创新、价值链创新等一系列不循规蹈矩的做法。
一个地区经济成败主要看市场主体，而企业的发展很重要的一点是有没有优秀的企业家，所以中央特别鼓励企业家的创新精神，2021年，中央出台的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》首次高规格明确了企业家精神的地位和价值，还专门提出了“国有企业家”和“党员企业家”的概念，并配套出台了相关的国企管理者创新容错机制。党的二十大又再次强调弘扬企业家精神，可见这些针对企业家的制度安排都是希望国有企业要成为敢为人先的创新力量，从而让更多优秀的国有企业能够脱颖而出，成为区域经济发展的引领力量。
国有企业之所以要争创世界一流，就是想在世界顶级企业圈中构建一支战必胜、攻必取的中国国企有生力量，这既是考验有中国特色社会主义市场经济下的国企制度优势，也是发挥国有企业引领和带动作用的必然选择。因此，国有资本运营公司的使命之一就是要通过各种手段从众多国有企业中挖掘培育出这支有生力量，以世界一流的榜样的力量，形成带动大部分国有企业争创全国一流、行业一流、地区一流的升级机制。国资运营公司的作用则体现在战略层面的系统安排上，通过不断优化调整其持股企业的产业结构，推动建立其抵御内外部风险的能力和机制，还要持续考核提升国有企业的财务投资绩效，更要建立良好的企业文化、形成国有企业员工的凝聚力和战斗力，创造能够产生更多一流国有企业家的良好营商环境，集中力量培育出地区或全国的产业龙头企业和有作为的企业家。
地方性国资运营公司应当站在全局高度，结合当地国有企业的实际情况，因地制宜、见招拆招，有针对性地拿出适合当地情况的创新做法，不能形成对发达地区国资运营的路径依赖，发挥地区优势要素资源的作用，利用现代科技与专业技术，尝试新业态、开辟新格局，形成有地区特色和核心竞争力的国资运营新平台。
来源：国资智库
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